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《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》释义
2013-04-15 16:59  

2010年10月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》),并于12月8日向社会公布。为了便于理解和掌握《规定》的主要内容,制定本释义。

第一章 总 则

[条文]

第一条:“为健全和完善经济责任审计制度;加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员(以下简称领导干部)的管理监督,推进党风廉政建设,根据《中华人民共和国审计法》和其他有关法律法规,以及干部管理监督的有关规定,制定本规定。”

[释义]

本条是关于《规定》立法宗旨和依据的规定。可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)从宏观层面讲,加强对领导干部的管理和监督,推进党风廉政建设,完善权力运行制约和监督机制,促进领导干部正确履行经济责任,是制定本规定的主要宗旨,体现了发展社会主义民主政治对建立经济责任审计制度的要求。 1997年胡锦涛同志的批示明确指出,经济责任审计对于加强监督,推进党风廉政建设很有好处。党的十六大强调要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。党的十七大明确提出要健全经济责任审计制度。经济责任审计作为加强党风廉政建设和从源头上治理腐败的重要措施,已经成为新时期干部管理和监督机制、惩治和预防腐败体系的重要组成部分。

(二)从微观层面讲,《规定》的立法宗旨是为了科学总结十多年来我国经济责任审计的实践经验,规范审计机关和审计人员的审计行为,健全和完善经济责任审计制度。审计法第二十五条明确了经济责任审计的法律地位,但是只对经济责任审计的对象和内容作了原则性规定,审计机关和相关部门组织实施经济责任审计仍然没有具体的规定。随着时间的推移,1999年 5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于经济责任审计的两个暂行规定(以下称两办暂行规定),在审计对象、审计内容等方面已不适应经济责任审计发展的需要。长期以来,各地依据不同层次的文件和规定开展工作,影响和制约了经济责任审计工作的发展。《规定》在审计法第二十五条的基础上,面向经济责任审计的现实需求和未来发展,在审计对象、审计计划、审计内容、审计评价、责任划分和结果运用等方面进行了统一和规范,以推动经济责任审计工作走向制度化和规范化的轨道。

(三)《规定》的制定依据是审计法和其他有关法律法规,以及干部管理和监督的有关规定。经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分,制定《规定》要依据审计法及其实施条例;同时经济责任审计又是干部管理和监督机制的重要组成部分,要依据干部管理和监督的有关规定。

[条文]

第二条:“党政主要领导干部经济责任审计的对象包括:

(一)地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;

(二)中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部,且不实际履行经济责任时,实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。”

第三条:“国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)的法定代表人。”

[释义]

第二条、第三条是关于审计对象的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)该条在两办暂行规定确定的审计对象基础上有了较大突破,与审计法第二十五条相比,更加直接、明确、具体。

(二))党政主要领导干部经济责任审计对象涵盖了从乡镇级到省部级的所有党政主要领导干部。主要包括三类人员:

一是地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;

二是中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;

三是上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部,且不实际履行经济责任时,实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。

(三)国有企业领导人员经济责任审计对象包括国有和国有控股企业的法定代表人,其中包含国有和国有控股金融企业的法定代表人。

[条文]

第四条:“本规定所称经济责任,是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。”

[释义]

本条是关于经济责任内涵的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)本条在审计法第二十五条规定的基础上,对经济责任内涵作了更加明确和清晰的规定。

(二)经济责任的内涵,首先是基于被审计领导干部所任的本地区、本部门(系统)、本单位的领导职务;其次是被审计领导干部因所任职务应当履行的职责和义务;再次是与财政财务收支以及有关经济活动相关联的职责和义务。

[条文]

第五条:“领导干部履行经济责任的情况,应当依法接受审计监督。

根据干部管理监督的需要,可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计,也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。”

[释义]

本条是关于审计依据和审计方式的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)第一款规定了经济责任审计依据,与审计法第二十五条规定相衔接,明确提供了审计机关开展经济责任审计、被审计领导干部接受经济责任审计的法规依据。

(二)第二款规定了经济责任审计的两种方式,包括任中审计和离任审计,根据干部管理监督需要来选择审计方式。

(三)任中审计和离任审计相结合是各地在审计实践中,逐步探索出的经济责任审计工作方式。离任审计有利于全面评价被审计领导干部任职期间履行经济责任情况,但存在实效性不强、不利于整改和审计结果利用等问题。近年来,各地在开展离任审计的基础上,前移监督关口,积极推行任中审计,增强审计的实效性,避免“秋后算账”,注重发挥经济责任审计的建设性作用,取得了显著成效。在总结各地经验的基础上,《规定》认可了任中审计与离任审计两种审计方式。

[条文]

第六条:“领导干部的经济责任审计依照干部管理权限确定。

地方审计机关主要领导干部的经济责任审计,由本级党委与上一级审计机关协商后,由上一级审计机关组织实施。

审计署审计长的经济责任审计,报请国务院总理批准后实施。”

[释义]

本条是关于审计对象确定原则的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)第一款规定依照干部管理权限确定经济责任审计对象。根据审计法及其实施条例规定,审计机关开展财政财务收支和绩效审计时,按照被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系来划分审计管辖范围,确定审计对象。经济责任审计与其他审计不同,审计对象是领导干部。因此,确定经济责任审计对象的原则是依照干部管理权限,而不是按照财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系。

(二)为了回应社会公众对审计机关主要领导干部由谁来审计的问题,《规定》对其确定原则和组织方式作出了明确规定。其中:

第二款明确地方审计机关主要领导干部经济责任审计,由本级党委与上一级审计机关协商后,由上一级审计机关组织实施,即按照“上审下”的原则进行。

第三款关于审计署审计长的经济责任审计,由于审计署是最高审计机关,无法按照“上审下”的原则进行,《规定》明确在报请国务院总理批准后,按照国务院总理的要求具体组织实施。

[条文]

第七条:“审计机关依法独立实施经济责任审计,任何组织和个人不得拒绝、阻碍、干涉,不得打击报复审计人员。”

[释义]

本条是关于经济责任审计独立性的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)审计机关应当依法实施经济责任审计,不能超越法定审计监督职权范围,不能滥用审计权力,侵害被审计领导干部或者被审计单位的合法权益。应当保持应有的独立性,做到客观公正,实事求是,不挟私偏袒。

(二)有关组织和个人应当依法接受、积极支持和主动配合经济责任审计,据实提供相应的资料和情况。任何组织和个人不得拒绝、阻碍、干涉审计机关或者审计人员依法进行的审计工作。

(三)审计人员依法履行审计监督职责的审计行为受法律保护,任何组织和个人不得以任何理由打击报复审计人员。

[条文]

第八条:“审计机关和审计人员对经济责任审计工作中知悉的国家秘密、商业秘密,负有保密义务。”

[释义]

本条是关于审计机关和审计人员保密义务的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)审计机关和审计人员应当保守其在经济责任审计过程中知悉的国家秘密和商业秘密。审计人员执行审计业务取得的资料和形成的审计记录,未经批准不得对外提供和披露,不得用于与经济责任审计无关的目的。

(二)根据《中华人民共和国保守国家秘密法》规定,国家秘密是指关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知情的事项。

(三)根据《中华人民共和国反不正当竞争法》规定,商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。

[条文]

第九条:“各级党委和政府应当保证审计机关履行经济责任审计职责所必需的机构、人员和经费。”

[释义]

本条是关于保持经济责任审计独立性所必需的机构、人员和经费的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)随着中央和地方各级党委、政府对经济责任审计工作重视程度的不断提高,以及经济责任审计作用的有效发挥,经济责任审计需求不断增长,审计机关审计任务日益繁重,经济责任审计工作量目前已经占到审计工作总量的40%以上。但是部分审计机关仍然存在未设立专职机构、审计人员和经费不足等与审计工作任务不相适应的问题,必须采取有效措施加以解决。

(二)为了有效履行经济责任审计职责,保证经济责任审计可持续发展,《规定》对各级党委和政府提出了明确要求,必须为审计机关履行经济责任审计职责提供有效的机构、人员和经费保证。

(三)审计机关应当有效整合审计资源,不断改进审计方法,在保证审计质量的前提下,节约审计成本,提高审计工作效率。

第二章 组织协调

[条文]

第十条:“各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导,建立经济责任审计工作联席会议(以下简称联席会议)制度。联席会议由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成。

联席会议下设办公室,与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公,负责日常工作。联席会议办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导。”

[释义]

本条是关于经济责任审计组织管理制度的规定,可以从以下四个方面加以理解和把握:

(一)党中央、国务院和地方各级党委、政府的关心、重视与支持,是经济责任审计事业发展的关键。《规定》明确要求各级党委和政府应当高度重视经济责任审计工作,切实加强对经济责任审计工作的领导。

(二)领导小组或者联席会议制度是经济责任审计工作行之有效的组织管理制度。目前,全国已有90%以上的省、市、县,建立了经济责任审计工作领导小组或联席会议。在总结全国实践经验的基础上,《规定》明确要求中央和地方应当建立联席会议制度。《规定》没有对建立领导小组作出专门规定,但也未加以限制,已经成立领导小组的地方,仍可以保留领导小组,通过改进组织领导方式,充分发挥其职能作用。

(三)干部管理监督部门之间的协作配合是推动经济责任审计发展的重要保障。联席会议的成员单位大多由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成,这些成员单位相互协作、密切配合,形成了齐抓共管的整体合力。《规定》认可了这一做法,明确联席会议由上述部门组成。

(四)联席会议办公室作为负责联席会议日常工作的办事机构,本条第二款对其机构设置和领导人员配备作了进一步规定,即联席会议办公室与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公,办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导。这对于推进经济责任专职审计机构及其领导人员级别的提升,确保审计机关有效履行经济责任审计职责具有重要意义。

[条文]

第十一条:“联席会议的主要职责是研究制定有关经济责任审计的政策和制度,监督检查、交流通报经济责任审计工作开展情况,协调解决工作中出现的问题。”

第十二条:“联席会议办公室的主要职责是研究起草有关经济责任审计的法规、制度和文件,研究提出年度经济责任审计计划草案,总结推广经济责任审计工作经验,督促落实联席会议决定的有关事项。”

[释义]

第十一条、第十二条是关于联席会议及其办公室主要职责的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)在经济责任审计工作中,联席会议主要是发挥组织、协调和管理作用。各成员单位既要在本部门职权范围内各司其职,发挥作用,又要相互协作、密切配合。《规定》明确了联席会议的主要职责,包括共同研究制定有关政策制度和审计计划、共同研究利用审计结果、共同研究解决工作中遇到的问题等。

(二)联席会议办公室是联席会议的办事机构,主要为联席会议组织、管理、协调经济责任审计工作服务。《规定》明确了其主要职责,包括研究起草有关法规制度和文件、研究提出年度计划草案、总结推广工作经验、督促落实联席会议决定的有关事项等。

[条文]

第十三条:“经济责任审计应当有计划地进行。组织部门每年提出下一年度经济责任审计委托建议,经联席会议办公室研究后提出经济责任审计计划草案,由审计机关报请本级政府行政首长审定后,纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施。”

[释义]

本条是关于经济责任审计计划的规定,可以从以下五个方面加以理解和把握:

(一)经济责任审计计划制定的科学性是有效实现审计目标、保证审计质量的前提,是增强审计效果的关键。目前,部分地区经济责任审计任务重与审计机关力量不足的矛盾比较突出,为了解决这一矛盾,《规定》明确经济责任审计要有计划地进行。

(二)经济责任审计应当有计划地进行,其内涵包括两个方面:一是经济责任审计应当制定审计计划,这一计划通常指年度审计项目计划,并将其纳入审计机关的年度审计工作计划之中。遇有临时增加项目的特殊情况,应当履行追加计划程序。二是审计实施应当按照审计计划来进行,审计机关应当按照年度审计计划及时完成审计任务。

(三)根据目前审计实践中的做法,按照党管干部原则,《规定》明确每年制定审计计划时,首先由组织部门提出下一年度审计委托建议。

(四)由于经济责任审计是纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障、国有资产监督管理等部门的共同任务,《规定》明确联席会议办公室根据组织部门的委托建议,共同研究提出年度审计计划草案。

(五)审计机关作为政府的组成部门,在本级政府行政首长领导下开展工作并对其负责,《规定》明确年度审计计划草案由审计机关报请本级政府行政首长审定后,纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施。

第三章 审计内容

[条文]

第十四条:“经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门(系统)、本单位科学发展为目标,以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点,以领导干部任职期间本地区、本部门(系统)、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础,严格依法界定审计内容。”

[释义]

本条是关于审计内容确定原则的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)科学发展观是我国经济社会发展的重要指导思想,领导干部履行经济责任的核心在于以科学发展观为指导,认真贯彻执行有关经济法律法规、党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署,推动本地区、本部门(系统)、本单位经济社会和事业科学发展。同时,对领导干部履行经济责任情况的审计和评价,要以财政财务收支和有关经济活动的真实、合法、效益情况作为切入点。基于以上考虑,《规定》明确将上述内容作为经济责任审计的目标、重点和基础,是确定审计内容的重要原则。

(二)审计机关和纪检、组织、监察等部门在干部管理和监督中承担着不同的职责。经济责任审计内容仅限于领导干部有关经济活动职责的履行情况,审计机关应当依照审计法及其实施条例、《规定》赋予审计机关的职权界定审计内容,既不能“缺位”,更不能“越位”,严格做到依法审计。

[条文]

第十五条:“地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容是:本地区财政收支的真实、合法和效益情况;国有资产的管理和使用情况;政府债务的举借、管理和使用情况;政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况;对直接分管部门预算执行和其他财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。”

第十六条:“党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的主要内容是:本部门(系统)、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况;重要投资项目的建设和管理情况;重要经济事项管理制度的建立和执行情况;对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。”

第十七条:“国有企业领导人员经济责任审计的主要内容是:本企业财务收支的真实、合法和效益情况;有关内部控制制度的建立和执行情况;履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况。”

第十八条:“在审计以上主要内容时,应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况:贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定和执行重大经济决策情况;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况;遵守有关廉洁从政(从业)规定情况等。”

[释义]

第十五条至第十八条是关于经济责任审计内容的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)第十五条至第十七条明确了地方党委和政府主要领导干部,党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部,以及国有企业领导人员经济责任审计的主要内容,包括财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况,固定资产的管理和使用情况,重要项目的建设和管理情况,内部控制制度的建立和执行情况,对下属单位财政财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况等。

(二)第十八条明确了审计机关在经济责任审计时应当关注的事项,这也是审计的重点内容。制定本条规定的目的,在于强调领导干部行使着管理经济社会的重要职权,履行着推动本地区、本部门(系统)、本单位经济社会和事业科学发展的重要职责,为了更加全面评价领导干部履行经济责任情况,经济责任审计不能仅仅局限于财政收支、财务收支及有关经济活动的具体事项,要更加关注领导干部履行经济责任的过程和效果。

[条文]

第十九条:“有关部门和单位、地方党委和政府的主要领导干部由上级领导干部兼任,且实际履行经济责任的,对其进行经济责任审计时,审计内容仅限于该领导干部所兼任职务应当履行的经济责任。”

[释义]

本条是关于审计对象由上级领导干部兼任时如何确定审计内容的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)有关部门和单位、地方党委和政府的主要领导干部由上级领导干部兼任,且实际履行经济责任时,该领导干部是经济责任审计对象。

(二)对该领导干部进行审计时,审计内容应当限于该领导干部所兼任职务应当履行的经济责任,而不涉及该领导干部所任其他领导职务应当履行的经济责任。

第四章 审计实施

[条文]

第二十条:“审计机关应当根据年度经济责任审计计划,组成审计组并实施审计。”

[释义]

本条是关于实施审计的计划依据和组织形式的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)年度经济责任审计计划是经过本级政府行政首长审定的,是审计机关年度审计工作计划的重要组成部分,具有一定的约束力。审计机关应当根据年度经济责任审计计划组织实施审计。

(二)审计组是审计机关实施项目审计的组织形式,审计机关应当按照项目管理和质量控制的要求配置审计资源,组成审计组实施审计。

[条文]

第二十一条:“审计机关应当在实施经济责任审计3日前,向被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位(以下简称所在单位)送达审计通知书。遇有特殊情况,经本级政府批准,审计机关可以直接持审计通知书实施经济责任审计。”

[释义]

本条是关于审计机关送达经济责任审计通知书的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)在正常情况下,在实施经济责任审计3日前送达审计通知书。

(二)在特殊情况下,审计机关可以直接持审计通知书实施审计,但必须经过本级政府批准。特殊情况是指:

1.办理紧急事项的。比如党委、政府基于特殊要求且情况紧急的,或者相关部门有特殊要求且情况紧急的。

2.被审计领导干部及其所在单位或原任职单位涉嫌严重违法违规的。比如相关部门掌握被审计领导干部或者相关人员涉嫌经济犯罪,需要协同相关部门,立即实施经济责任审计的。

3.其他特殊情况。

(三)明确了审计通知书的送达对象。审计法第三十八条规定审计通知书送达被审计单位,由于经济责任审计对象是被审计领导干部,为保障和维护被审计领导干部的合法权益,《规定》在审计法和两办暂行规定的基础上,明确审计通知书首先应送达被审计领导干部本人。考虑到经济责任审计涉及到被审计领导干部所在单位或者原任职单位的财政财务收支以及有关经济活动,审计通知书在送达被审计领导干部本人的同时,也应送达其所在单位或者原任职单位。

[条文]

第二十二条:“审计机关实施经济责任审计时,应当召开有审计组主要成员、被审计领导干部及其所在单位有关人员参加的会议,安排审计工作有关事项。联席会议有关成员单位根据工作需要可以派人参加。

审计机关实施经济责任审计,应当进行审计公示。”

[释义]

本条是关于经济责任审计进点会和审计公示的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)召开审计进点会和进行审计公示,是各级审计机关在多年经济责任审计实践中总结出来的有效做法和成功经验,是保证审计质量和提高审计效率的重要措施。

(二)审计进点会。

1.召开进点会的目的,主要是介绍审计依据、审计内容、时间进度安排、有关要求等,以保证审计工作顺利实施。

2.召开进点会的时间,本条仅规定“在实施经济责任审计时”,没有规定具体时间。在审计实践中,一般在审计组开始现场审计前,也可视具体情况,在开始现场审计后的合理时间内召开审计进点会。

3.进点会的参加人员,包括审计组主要成员、被审计领导干部及其所在单位相关人员。考虑到经济责任审计是联席会议成员单位共同管理的工作,在目前审计实践中,部分地方的纪检、组织、监察、国有资产监督管理等部门派人参加审计进点会,取得了较好效果。根据工作需要,联席会议有关成员单位可以派人参加审计进点会。

(三)审计公示。本条第二款规定了审计机关实施经济责任审计应当进行审计公示,但对审计公示方式没有具体规定,审计组可以根据具体情况,选择不同的方式进行公示。

[条文]

第二十三条:“审计机关在经济责任审计过程中,应当听取本级党委、政府和被审计领导干部所在单位有关领导同志,以及本级联席会议有关成员单位的意见。”

[释义]

本条是关于经济责任审计听取意见、了解情况的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)听取有关领导同志和联席会议有关成员单位的意见,是审计机关在审计实践中总结出的成功经验之一。通过听取他们的意见,可以帮助审计机关和审计人员了解被审计领导干部在任职期间履行经济责任情况,把握有关问题和线索,突出审计重点,提高审计质量和效率,也为审计结果的有效运用奠定了基础。

(二)听取意见和了解情况,是经济责任审计的必经程序和要求。

[条文]

第二十四条:“审计机关在进行经济责任审计时,被审计领导干部及其所在单位,以及其他有关单位应当提供与被审计领导干部履行经济责任有关的下列资料:

(一)财政收支、财务收支相关资料;

(二)工作计划、工作总结、会议记录、会议纪要、经济合同、考核检查结果、业务档案等资料;

(三)被审计领导干部履行经济责任情况的述职报告;

(四)其他有关资料。”

[释义]

本条是关于被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位提供资料义务的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)审计法及其实施条例对审计机关要求被审计单位提供有关资料的内容作出了明确规定。审计机关有权要求被审计单位按照有关规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告,运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档,在金融机构开立账户的情况,社会审计机构出具的审计报告,以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料。这一规定同样适用于经济责任审计。

(二)由于经济责任审计是对领导干部履行经济责任情况的审计,为了保证审计机关作出客观、公正、全面的评价,在审计法及其实施条例的基础上,本条明确规定被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位,以及其他有关单位,除了应当提供与被审计领导干部履行经济责任有关的资料之外,被审计领导干部本人还应当提供履行经济责任情况的述职报告。

(三)本条所称的“其他有关单位”,是指与领导干部履行经济责任有关的、被审计领导干部所在单位或者原任职单位以外的单位。

[条文]

第二十五条:“被审计领导干部及其所在单位应当对所提供资料的真实性、完整性负责,并作出书面承诺。”

[释义]

本条是关于确立被审计领导干部及其所在单位承诺制度的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)审计法及其实施条例规定被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性负责,并作出书面承诺。本条在上述规定的基础上作了进一步规定,即被审计领导干部本人以及有关单位均需要作出书面承诺。

(二)书面承诺具体分为两种情形:一是审计时被审计领导干部仍然担任所任职务,被审计领导干部及其所在单位应当作出书面承诺;二是审计时被审计领导干部已不再担任所任职务,被审计领导干部及其原任职单位应当作出书面承诺。

[条文]

第二十六条:“审计机关履行经济责任审计职责时,可以依法提请有关部门和单位予以协助,有关部门和单位应当予以配合。”

[释义]

本条是关于审计机关提请协助权的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)审计法第三十七条规定,审计机关履行审计监督职责,可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理或者其他机关予以协助。审计法的这一规定同样适用于经济责任审计。

(二)纪检、组织、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门都是联席会议成员单位,共同承担着经济责任审计管理和协调职责。本条所称“有关部门和单位”,除包括审计法规定可以提请协助的上述机关外,也包括联席会议有关成员单位。

[条文]

第二十七条:“审计组实施审计后,应当将审计组的审计报告书面征求被审计领导干部及其所在单位的意见。根据工作需要可以征求本级党委、政府有关领导同志,以及本级联席会议有关成员单位的意见。

被审计领导干部及其所在单位应当自接到审计组的审计报告之日起10日内提出书面意见;10日内未提出书面意见的,视同无异议。”

[释义]

本条是关于审计组的审计报告征求意见的规定,可以从以下四个方面加以理解和把握:

(一)审计组在实施审计后,首先应当提出审计组的审计报告。该报告是审计组就审计实施情况和审计结果向派出审计组的审计机关提出的书面报告。

(二)征求意见范围。

1.审计法及其实施条例规定了审计组的审计报告在提交审计机关前应当征求被审计单位的意见,这一规定同样适用于经济责任审计。由于经济责任审计对象是领导干部,为保障被审计领导干部的合法权益,审计组的审计报告应当征求被审计领导干部的意见。

2.按照党管干部的原则,被审计领导干部接受党委、政府的领导,本级党委、政府对被审计领导干部履行经济责任情况较为了解,党委和政府的意见可以作为审计评价的参考依据,根据工作需要,审计组的审计报告也可以征求本级党委、政府有关领导同志的意见。

3.纪检、组织、监察、国有资产监督管理等部门是干部管理监督部门,也是经济责任审计工作联席会议成员单位,相关部门的意见是全面客观评价被审计领导干部履行经济责任情况的重要参考依据。根据工作需要,审计组的审计报告也可以征求本级联席会议成员单位的意见。

(三)征求意见方式。按照审计法及其实施条例的规定,以书面形式征求被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位、有关领导同志以及有关单位的意见。

(四)反馈意见时限。按照审计法及其实施条例的规定,本条明确被审计领导干部及其所在单位,应当自接到审计组的审计报告之日起10日内提出书面意见;10日内未提出书面意见的,视同无异议。对于本级党委、政府有关领导同志,以及本级联席会议有关成员单位反馈意见的时限,本条未作具体限定。

[条文]

第二十八条:“审计机关按照《中华人民共和国审计法》及相关法律法规规定的程序,对审计组的审计报告进行审议,出具审计机关的经济责任审计报告和审计结果报告。”

[释义]

本条是关于审计报告和审计结果报告的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)根据审计法及其实施条例规定,审计机关按照有关程序对审计组的审计报告进行审议,出具审计机关的审计报告,该规定同样适用于经济责任审计。

(二)经济责任审计是为干部管理和监督服务的,审计结束后,审计机关应当向组织部门提交审计结果。由于审计报告的专业性较强,篇幅较长,为了便于干部管理和监督等部门阅读和使用,在审计报告的基础上进行精简、提炼后,审计机关向有关部门出具审计结果报告。

[条文]

第二十九条:“审计机关应当将经济责任审计报告送达被审计领导干部及其所在单位。”

第三十条:“审计机关应当将经济责任审计结果报告等结论性文书报送本级政府行政首长,必要时报送本级党委主要负责同志;提交委托审计的组织部门;抄送联席会议有关成员单位。”

[释义]

第二十九条、第三十条是关于审计报告和审计结果报告送达对象的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)审计报告主送被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位。

(二)审计结果报告等结论性文书的送达分为以下两种情形:

1.必须送达的对象,包括本级政府行政首长和组织部门。审计机关是政府的组成部门,在政府行政首长的领导下开展工作并对其负责,审计结果报告等结论性文书必须报送本级政府行政首长。经济责任审计是接受组织部门委托建议开展的审计,是为干部管理和监督服务的,审计结果报告等结论性文书应当提交组织部门。

2.根据工作需要送达的对象,包括本级党委主要负责同志和联席会议有关成员单位。按照党管干部的原则,如果党委主要负责同志提出要求,审计机关经本级政府行政首长同意,可以将审计结果报告等结论性文书报送本级党委主要负责同志。联席会议有关成员单位作为干部管理监督部门,审计机关应当将审计结果报告等结论性文书抄送对被审计领导干部具有管理监督职能的有关成员单位。

[条文]

第三十一条:“被审计领导干部所在单位存在违反国家规定的财政收支、财务收支行为,依法应当给予处理、处罚的,由审计机关在法定职权范围内作出审计决定。

审计机关在经济责任审计中发现的应当由其他部门处理的问题,依法移送有关部门处理。”

[释义]

本条是关于经济责任审计处理处罚权和移送处理权的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)审计法及其实施条例所设定的审计处理、处罚权在经济责任审计中同样适用,解决了经济责任审计发现违纪违规问题能否进行处理处罚的问题。

(二)审计机关在作出处理、处罚的审计决定后,所产生的法律效力和后果,按照审计法及其实施条例,以及相关法律、法规的规定执行。如果被审计领导干部所在单位或者原任职单位对审计决定不服,可以申请行政复议、提起行政诉讼或者提请政府裁决。

[条文]

第三十二条:“被审计领导干部对审计机关出具的经济责任审计报告有异议的,可以自收到审计报告之日起30日内向出具审计报告的审计机关申诉,审计机关应当自收到申诉之日起30日内作出复查决定;被审计领导干部对复查决定仍有异议的,可以自收到复查决定之日起30日内向上一级审计机关申请复核,上一级审计机关应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定。

上一级审计机关的复核决定和审计署的复查决定为审计机关的最终决定。”

[释义]

本条是关于被审计领导干部对审计报告有异议时救济途径的规定,可以从以下七个方面加以理解和把握:

(一)为了保障被审计领导干部的合法权益,保证审计质量,监督审计机关依法审计,本条对被审计领导干部对审计报告有异议的救济途径作出了规定,建立了申诉和申请复核制度。

(二)申诉条件。被审计领导干部对审计机关出具的经济责任审计报告有异议时,才能提出申诉。对审计组征求意见的审计报告有异议时,应当在向审计组提交的书面反馈意见中说明。

(三)申诉时间和对象。被审计领导干部应当自收到审计报告之日起30日内,向出具审计报告的审计机关申诉。

(四)审计机关受理申诉的时限和要求。审计机关应当根据申诉的内容,对审计报告进行复查,履行必要的复查程序,并在收到申诉之日起30日内作出复查决定。

(五)申请复核的时间和对象。申诉人对复查决定仍有异议的,可以自收到复查决定之日起30日内向上一级审计机关申请复核。

(六)审计机关受理复核的时限和要求。上一级审计机关收到复核申请后,应当根据复核请求,对作出复查决定的审计机关的复查行为和审计报告有关内容进行必要的复核,并在收到复核申请之日起60日内作出复核决定。

(七)复查决定和复核决定的效力。上一级审计机关的复核决定和审计署的复查决定为审计机关的最终决定。

第五章 审计评价与结果运用

[条文]

第三十三条:“审计机关应当根据审计查证或者认定的事实,依照法律法规、国家有关规定和政策,以及责任制考核目标和行业标准等,在法定职权范围内,对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一,评价结论应当有充分的审计证据支持。”

[释义]

本条是关于审计评价依据和原则的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)审计评价依据。经济责任审计评价依据包括:审计查证或者认定的事实、法律法规、国家有关规定和政策、责任制考核目标、行业标准、以及其他有效的依据等。

(二)审计评价原则。经济责任审计评价原则包括:依法依规、客观公正、实事求是、审计评价与审计内容相统一、评价结论有充分审计证据支持等。即在法定审计内容范围之内,应该审计什么必须审计什么,审计什么就评价什么,审计到什么程度就评价到什么程度。

[条文]

第三十四条:“审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况作出界定。”

[释义]

本条是关于责任划分种类的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题应当承担的责任,审计机关应当区别不同情况,依法依规对其作出界定。

(二)本条是在两办暂行规定及其实施细则的基础上,对责任划分种类作了进一步完善和细化。两办暂行规定及其实施细则将责任划分为两种,即直接责任和主管责任,又将主管责任划分为管理责任和领导责任。根据十多年来经济责任审计的实践经验,《规定》在此基础上,对责任的划分作出了完善,将其直接划分为三种,即直接责任、主管责任和领导责任,更为明确和具体。

[条文]

第三十五条:“本规定所称直接责任,是指领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任:

(一)直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;

(二)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;

(三)未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;

(四)主持相关会议讨论或者以其他方式研究,但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;

(五)其他应当承担直接责任的行为。”

第三十六条:“本规定所称主管责任,是指领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任:

(一)除直接责任外,领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为;

(二)主持相关会议讨论或者以其他方式研究,并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。”

第三十七条:“本规定所称领导责任,是指除直接责任和主管责任外,领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。”

[释义]

第三十五条至第三十七条是关于责任划分标准的规定,可以从以下四个方面加以理解和把握:

(一)界定责任的前提。必须是针对领导干部履行经济责任过程中存在问题的行为,其他行为不属于界定责任的范畴。

(二)直接责任的划分标准。《规定》明确了五种情形,与两办暂行规定及其实施细则相比,删去了“失职、渎职行为”一种情形,相应增加了两种情形:一是未经民主决策、相关会议讨论,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;二是主持相关会议讨论或以其他方式研究,但是在多数人不同意的情况下,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。

(三)主管责任的划分标准。在两办暂行规定及其实施细则的基础上,对主管责任进行了明确和细化,确定为两种情形:一是除直接责任外,领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为;二是主持相关会议讨论或者以其他方式研究,并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。

(四)领导责任的划分标准。按照排除法将领导责任确定为一种情形,即除直接责任和主管责任外,领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。

[条文]

第三十八条:“各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度,逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。”

第三十九条:“有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果,将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据,并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。

经济责任审计结果报告应当归人被审计领导干部本人档案。”

[释义]

第三十八条、第三十九条是关于经济责任审计结果运用的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)审计结果运用是经济责任审计工作的重要环节,直接关系到经济责任审计作用的发挥和目标的实现,关系到经济责任审计的可持续发展。由于经济责任审计的特殊性,审计结果运用的主体是各级党委和政府,以及纪检、组织、监察、国有资产监督管理等干部管理监督部门。第三十八条、第三十九条对各级党委、政府和有关部门、单位运用审计结果作出了明确规定。

(二)第三十八条规定各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。根据政务公开的有关要求,明确规定要逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。

(三)根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《干部人事档案材料收集归档规定》等干部管理和监督规定的相关要求,第三十九条规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据,并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案。

第六章 附 则

[条文]

第四十条:“审计机关和审计人员、被审计领导干部及其所在单位,以及其他有关单位和个人在经济责任审计中的职责、权限、法律责任等,本规定未作规定的,依照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和其他法律法规的有关规定执行。”

[释义]

本条是关于《规定》未尽事宜的规定,可以从以下两个方面加以理解和把握:

(一)《规定》是依照审计法及其实施条例制定的经济责任审计专门规定。在《规定》中有明确规定的,应当依照《规定》执行。

(二)经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分,审计法及其实施条例规定的有关职责、权限、法律责任等,同样适用于经济责任审计。《规定》未作规定的应当依照审计法及其实施条例、其他法律法规的有关规定执行。

[条文]

第四十一条:“审计机关开展领导干部经济责任审计适用本规定。有关机构依法履行国有资产监督管理职责时,按照干部管理权限开展的经济责任审计,参照本规定组织实施。部门和单位可以根据本规定,制定内部管理领导干部经济责任审计的规定。”

[释义]

本条是关于《规定》适用范围的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)审计机关开展经济责任审计时,适用《规定》。

(二)有关机构依法履行国有资产监督管理职责时,按照干部管理权限开展的经济责任审计,可以在其法定职权范围内,参照《规定》组织实施。

(三)《规定》第二条、第三条和第五条涵盖了部门和单位内部管理领导干部,其经济责任审计应当由部门、单位的内部审计机构组织实施。由于内部审计机构开展经济责任审计的法定职权有别于审计机关,部门和单位可以根据本规定,制定内部管理领导干部经济责任审计的规定。

[条文]

第四十二条:“中央经济责任审计工作联席会议应当根据本规定,制定实施细则或者贯彻实施意见。”

第四十三条:“本规定由审计署负责解释。”

第四十四条:“本规定自印发之日起施行。1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》(中办发[1999]20号)同时废止。”

[释义]

第四十二条至第四十四条是关于制定有关配套文件、《规定》解释权和生效日期的规定,可以从以下三个方面加以理解和把握:

(一)为了更好地贯彻落实《规定》,中央经济责任审计工作联席会议应当根据《规定》,制定实施细则或者贯彻实施意见。

(二)中共中央办公厅、国务院办公厅将《规定》的解释权授予审计署,由审计署负责解释。

(三)《规定》自2010年10月12日起施行。1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于经济责任审计的两个暂行规定同时废止。

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