审计研究报告

第7期

 审计署审计科研所                     2019年2月25日  

 

编者按：

2018年初，《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）（以下简称《规定》）和《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（审法发〔2018〕2号）（以下简称《意见》）出台实施，要求审计机关进一步加强对内部审计的指导和监督。2018年5月，中央审计委员会第一次会议提出“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”。2018年9月，胡泽君审计长在全国内部审计工作座谈会上提出“审计科研工作者要立足国情、加强研究，努力构建内部审计理论体系，力求把当前最鲜活的实践上升为具有指导性的理论”的要求，为贯彻落实上述制度规定和讲话精神，审计科研所近期组织科研人员围绕加强对国有企业内部审计指导和监督路径、国家审计和内部审计形成审计监督合力、国有企业总审计师制度等内容进行了深入研究，拟形成系列研究报告。敬请批评指正。

加强对国有企业内部审计业务指导

和监督的路径初探*

——对工商银行和中国石化调研报告

【摘要】为推动《规定》《意见》和胡泽君审计长在全国内部审计工作座谈会上讲话精神的贯彻落实，深入分析国家审计如何更好地指导和监督国有企业内部审计，形成审计监督合力，调研组选取国有企业内部审计工作起步较早、做得较好的两家代表：中国工商银行股份有限公司（以下简称工商银行）内部审计局、中国石油化工集团公司（以下简称中国石化）审计局进行调研座谈。以问题为导向，调研报告分析了国家审计对国有企业内部审计指导监督的现状，针对需改进加强的八个方面，从创新指导监督工作、实施分类指导监督、资料备案信息技术化、推动落实总审计师制度、提升内审人员能力素质、内审质量考核评价、充分利用审计成果，以及加强与内审协会协作等方面，提出对国有企业内部审计指导监督的路径建议，为实现审计监督合力奠定基础。

2018年初，审计署《规定》《意见》的出台实施，是贯彻落实党中央国务院关于加强内部审计工作、充分发挥内部审计作用指示精神的重大举措，为审计机关加强对内部审计指导和监督提供了制度保障。2018年11月中旬，围绕国家审计如何加强对企业内部审计业务指导和监督这个问题，调研组对工商银行和中国石化（内部）审计局开展调研座谈。现将工商银行和中国石化两家企业内部审计调研情况介绍如下，并提出相关建议。

一、两家企业内部审计工作情况

目前两家企业的内部审计系统，与企业纪检监察、巡视巡察等其他内部监督部门和职能管理部门互相协作配合，初步形成企业内部监督合力。同时，充分利用社会审计力量和成果，在广度和深度上提升内部监督合力。据统计数据（详见表1），2015年至2018年10月底间，两家企业的（内部）审计力量不断壮大，每年因内审发现问题整改而制订修改制度规定几十至几百项，整改比例约95%以上（除2018年未完整计算外），同时，部分审计项目实行外包，挖潜社会审计服务价值，在防风险、促整改上发挥积极作用。从中国石化来看，因内审发现问题整改为企业增收节支数亿元，处理处罚力度逐年增强，向企业纪检监察部门移送多项重大违规违纪问题线索。

表1：2015—2018年10月两家企业内部审计取得成效表
类型	企业名称	2015年		2016年	2017年	2018年10月
内审人员数量（人）	工商银行	442		465	466	478
	中国石化	1423		1404	1562	1668
内审发现问题整改比例（%）	工商银行	96.51		97.56	95.11	72.39
	中国石化	98		99	92	21[①]
类型	企业名称	2015年		2016年	2017年	2018年10月
因内审发现问题制订（修订）制度数量（个）	工商银行	59	51		47	暂无统计
	中国石化	686	523		519	687
因内审发现问题增收节支金额 （亿元）	工商银行	无统计	无统计		无统计	无统计
	中国石化	8.57	5.2		5.85	1.59
因内审发现问题处理人数（人）	工商银行	无统计	无统计		无统计	无统计
	中国石化	47	41		37	2
内审发现的重大违规违纪问题线索移送数量	工商银行	无统计	无统计		无统计	无统计
	中国石化	无统计	总部审计部门向公司纪检部门移交问题6项		总部审计部门向纪检监察部门移交违规违纪线索14项	总部审计部门向纪检监察部门移交违规违纪线索3项
购买服务（外包）的数量和领域	工商银行	4家机构，主要涉及风险管理、账户管理、反洗钱、IT、财务、信贷、合规等审计领域	4家机构，主要涉及业务连续性管理和灾难恢复、风险管理、账户管理、反洗钱、IT、财务、信贷、合规等审计领域		5家机构，主要涉及风险管理框架、风险管理、账户管理、反洗钱、IT、财务、信贷、合规、法律风险等审计领域	6家机构，主要涉及风险管理、账户管理、反洗钱、IT、财务、信贷、合规、内审和监管检查整改等审计领域
	中国石化	总部审计部门委托中介机构开展竣工决算审计25项，下属企业工程结算和造价审计普遍委托中介机构实施	总部审计部门委托中介机构开展竣工决算审计18项，下属企业工程结算和造价审计普遍委托中介机构实施		总部审计部门委托中介机构开展竣工决算审计20项，下属企业工程结算和造价审计普遍委托中介机构实施	总部审计部门委托中介机构开展竣工决算审计12项，下属企业工程结算和造价审计普遍委托中介机构实施

（一）内部审计系统条线管理和流程管理，形成审计合力。一是内部审计系统实行纵向垂直独立条线管理。工商银行和中国石化（内部）审计局分别设10或4个审计分局，对全系统的审计工作实行统一管理，包括：审计计划统一管理、项目统一运作、资源统一配置、流程统一规范、过程统一控制、结果统一报告。二是统筹安排审计计划和审计重点，注重过程质量控制，充分利用审计结果，形成了审计业务横向全流程管理。制定出台了审计计划、质量控制、审计项目管理办法和指引、审计项目质量评估和考核奖惩规定等制度；实施分类监督，科学安排审计计划，明确了审计重点，通过审计管理信息系统，对审计项目从立项到问题整改进行实时全过程控制；建立了一套审计问题报告通报、跟踪整改、整改与单位考核、人员问责挂钩等审计成果运用机制。审计结果不仅为企业领导及管理部门决策提供参考，还为财经纪律执行情况考核和评优评先提供意见。三是利用信息化手段，实现审计全覆盖。为提高审计工作效率，降低审计成本，开发审计信息平台，实现对审计业务数据、管理信息、审计流程的整合，同时对重点单位、主要业务及重点环节进行实时监控和异常情况预警预报；为实现审计全面覆盖，开展境外资产审计。不仅对境外企业领导人员履行经济责任情况进行审计，而且对境外子  （分）公司、重点工程项目、重要国际经营业务等实施效益审计监督。

（二）与企业纪检监察、巡视巡察等其他内部监督力量在共享信息成果和联合检查等方面初步形成合力。一是实现了监督信息和成果共享。企业审计部门与监察室、巡视巡察等监督部门在经济责任审计工作过程中，形成了常态化的沟通和配合机制，建立了审前、审中、审后全方位的信息共享机制。通过完善内审专报、风险提示、整改通报、信息化审计动态等业务类载体的素材收集、编撰和发布机制，提升了审计成果转化利用的层次和效果，提供了有关重要信息和成果。二是联合检查。对于重要问题线索或上级交办任务等，内部审计、纪检监察协调组成联合检查组进行专项检查，确保问题查清查透、政策把控到位、问责依据充分。三是与巡视协同工作。针对同一家被检查单位，积极协调内部审计和巡视，安排统一进点、同时检查，既能集中火力获得有效突破，又能切实减轻企业迎检负担；抽调审计系统内处级以上干部及优秀业务骨干，参与例次现场巡视工作，部分审计局领导担任巡视组副组长等职务，充分发挥内部审计专业性和独立性。同时，内审部门及时提供被巡视单位的审计相关信息，做好支持保障工作。四是建立大监督体制。中国石化整合企业纪检监察、巡视、审计、干部监督、民主监督等资源，成立监督委员会，一方面，企业审计部门将年度审计计划、专项审计方案、发现的重大问题、违规违纪线索、对相关人员的追责建议等报送监督委员会，由各成员单位集体讨论和审议，确保审计监督工作更加权威和科学；另一方面，其他管理部门通过这一平台，及时衔接需要审计部门深入查处或配合的重要事项，并积极有效推进。

（三）与企业组织人事、战略发展、财务、法律等职能管理部门在日常沟通和问题整改等方面初步形成合力。企业审计部门与职能管理部门无论是在选择审计项目，确定审计目标，还是在审计实施和审计整改落实过程中，建立了直接、良好的沟通机制。在日常工作中，企业审计部门从职能管理部门广泛收集历年外部监督部门、各类内部检查中的重要检查发现，并将相关问题及其整改情况单独作为审计报告中的一个重要部分予以反映。在问题整改过程中，企业审计部门联合职能管理部门，共同制定整改措施，完善有关制度规定，努力把审计发现的问题整改工作落实到位。

此外，两家企业内部审计通过利用社会审计力量和成果，使内部审计监督广度和深度得到提升。一是制定有关利用社会审计的制度规定，购买社会审计服务进行工程预结算审计、竣工决算审计、内部控制和境外等专项审计工作，弥补短板、增收节支（经统计，中国石化每年利用社会审计力量，工程投资审减额均在10亿元左右）。二是利用社会审计工作成果，跟进社会审计发现问题及整改情况。借鉴社会审计揭示的潜在风险或者内控缺陷，跟踪收集社会审计发现问题，推动部门尽早研究整改，促进企业不断完善经营管理机制与流程。三是挖潜社会审计服务价值，促进外部信息知识技术的转化利用。工商银行利用社会审计提供多项增值服务，内容涵盖大数据挖掘、金融科技、资金管理业务、零售银行、外部监管等领域，有利于企业防范风险和健全内部控制。

二、两家企业内部审计接受国家审计指导和监督现状及需改进加强的方面

（一）两家企业内部审计接受国家审计指导和监督现状。

自1983年审计署成立和我国内部审计制度建立以来，国有企业内部审计事业走过了一段从无到有、由弱到强，社会影响力不断扩大的历程。国有企业内部审计是审计监督的重要组成部分，作为企业经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的一项重要制度设计，发挥了促进企业规范管理、完善内控机制、防范风险和提质增效等方面的作用。《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》中均有规定，内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。近年来，审计署对两家企业主要开展领导人员履行经济责任情况审计、财务收支审计、政策落实及经营管理情况等专项审计或审计调查。企业内审部门作为牵头配合部门，配合完成各类审计监督任务。国家审计指导监督企业内审的做法主要有：一是要求企业内审提供内部审计报告、内部审计情况专报等审计资料。二是要求企业内审督促整改国家审计发现的问题，报送整改情况。此外，据调研，工商银行内部审计局每季度参加审计署金融司组织的金融机构内部审计同业交流座谈，还参与审计署“银行内部审计丛书”编写和“金审工程”建设工作，中国石化审计局有个别人员参与过国家审计项目。

从表2统计情况看，两家企业内部审计配合国家审计的人数较少，仅承担联络其他部门和获取资料等配合检查工作。从中国石化看，内部审计和国家审计在薪酬福利发放不规范，境外投资损失、向改制企业让利、会计核算不规范、招标投标等方面查出同样问题。可见，国家审计可以从深度和广度上指导和监督企业内部审计，加强挖潜，形成审计监督合力。

表2：2015-2018年10月两家国有企业内部审计与国家审计工作情况表
类型	企业名称	2015年	2016年	2017年	2018年10月
配合国家 审计人数	工商银行	6	6	11	7
	中国石化	8	4	8	8
内部审计已查出，国家审计也反映的问题数量和类型	工商银行	无统计	无统计	无统计	无统计
	中国石化	薪酬福利发放不规范1个，境外投资损失或损失风险1个，违规办理保理业务1个，向改制企业让利1个	——	——	过单贸易1个、境外投资损失或损失风险2个
对国家审计屡查屡犯的问题整改数量、类型	工商银行	无统计	无统计	无统计	无统计
	中国石化	招投标、与改制企业交易、会计信息质量等方面的问题	招投标、与改制企业交易、会计信息质量等方面的问题	招投标、与改制企业交易、会计信息质量等方面的问题	招投标、与改制企业交易、会计信息质量等方面的问题
对内部审计屡查屡犯的问题整改数量、类型	工商银行	无统计	无统计	无统计	无统计
	中国石化	会计核算不规范、工程建设或物资采购应招未招、合同签订不规范、向改制企业让利等	会计核算不规范、工程建设或物资采购应招未招、合同签订不规范、向改制企业让利等	会计核算不规范、工程建设或物资采购应招未招、合同签订不规范、向改制企业让利等	会计核算不规范、工程建设或物资采购应招未招、合同签订不规范、向改制企业让利等

（二）两家企业贯彻落实《规定》和《意见》情况。

在《规定》和《意见》出台实施后，两家企业积极采取措施，有效对接落实，内部审计工作目前均在董事会或党组（委）领导下，向其负责并报告工作。一是修订内审章程或工作办法，进一步聚焦内部审计职能定位、工作流程，规范审计外包和基础管理工作。二是组织各种形式培训，提升履职能力，关注重点领域。三是加强审计发现问题实质性整改的审核督办，促进标本兼治，杜绝屡查屡犯。但两家企业均未设立总审计师，工商银行尚未制定审计质量评价办法。

（三）国家审计需改进和加强对国有企业内部审计指导和监督工作。

2018年10月，按照审计署新“三定”方案，内部审计指导监督司正式成立，专司对内部审计的业务指导和监督职责，需要尽快建立健全指导监督内部审计工作的体制机制。从调研情况看，需从以下方面改进和加强企业内部审计指导监督工作。

1．需进一步健全完善指导监督内部审计工作机制。除审计署《规定》和《意见》外，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会五部委联合发布的《企业内部控制基本规范》、国资委《中央企业内部审计管理暂行办法》（国资委令第8号）和《关于进一步加强中央企业内部审计工作的通知》（国资发评价〔2016〕48号），以及中国银保监会《关于印发商业银行内部审计指引的通知》（银监发〔2016〕12号）和《保险机构内部审计工作规范》（保监发〔2015〕113号）、证监会发布的《上市公司章程指引》（证监会公告〔2016〕23号）等规定，也对国有企业内部审计工作进行了具体规定，审计署应从业务指导监督方面，参考其他部委有关规定，尽快出台一系列分类指导监督内部审计的制度措施，同时开展对内部审计工作情况的监督检查工作。

2．需推动建立总审计师制度。工商银行按照《关于印发商业银行内部审计指引的通知》（银监发〔2016〕12号）第十五条“可以设立总审计师”规定，因职位有限至今未设立总审计师制度。中国石化所属个别油田企业设立了总审计师，有权参加一些重要会议，但集团总部因副总师级职位所限，未建立总审计师制度。

3．需建立健全内部审计资料备案机制。工商银行根据行业监管要求，定期将年度内部审计工作计划、审计工作报告和各项审计专报等资料向银保监会报送备案。中国石化以前年度向原国有企业监事会工作办公室（以下简称原国监办）报送《企业年度工作报告》。按照《规定》和《意见》要求，企业要将内部审计工作计划、工作总结、审计报告、整改情况以及审计中发现的重大违纪违法问题线索等资料报送同级审计机关备案，因此，审计机关需要制定一套资料备案管理办法，建立健全内部审计资料备案机制。

4．尚未统筹指导内部审计年度计划和审计重点。企业内部审计一般围绕企业中心任务和重点工作，把企业认为的关键领域和环节作为审计计划立项重点。但按照《规定》《意见》规定，国家审计需要通过指导企业内部审计年度计划和审计重点，推动中央重大政策措施真正在本地区、本部门、本单位得到忠实执行和有效落实，实现对国有资本、国有企业和企业领导人员履行经济责任情况审计全覆盖。因此，亟须对企业内部审计年度计划和审计重点进行指导监督。

5．尚未出台对内部审计人员业务指导的措施和办法。截至2018年10月底，两家企业审计系统共有专职审计人员2146人。据中国内部审计协会统计，截至2017年底，全国共有内部审计人员逾26万人。按照《规定》和《意见》规定，国家审计要分层分类加强对内部审计人员的业务指导和培训，推动提高内部审计人员运用信息化技术能力，促进提高内部审计工作效率和质量。

6．尚未规范内部审计质量评价制度。目前，工商银行尚无有关审计质量评价（估）办法，中国石化虽有《审计项目质量考核评分办法》，但已不能很好适应新时期内部审计转型的要求。为进一步与《规定》和《意见》相衔接，需要国家审计机关尽快出台对企业内部审计质量的评价办法，明确内部审计质量控制评价的方法和标准，同时指导中国内部审计协会修订《内部审计质量评估办法》（中内协发〔2014〕34号）等有关规定。

7．尚未建立对内部审计结果运用机制。据企业反映，由于现有制度对内部审计发现的某些问题无相关规定，或认定标准不一致，导致国家审计无法认定内部审计发现的问题、提出的整改建议是否准确合法。因此，国家审计需要推动被审计单位完善内部审计结果运用和责任追究等制度，出台有关规定指导审计机关如何运用内部审计结果，明确界定内部审计发现问题整改到位和责任追究的认定标准等。

8．需加强对内部审计自律组织政策和业务指导。虽然中国内部审计协会已完成与审计署的脱钩改制，但按照《规定》和《意见》要求，审计机关要加强对内部审计协会的政策和业务指导，进一步修改完善内部审计基本准则和具体准则、职业道德规范等有关制度规范，推进内部审计业务规范、执业培训、学术研讨、经验交流等工作。

三、加强对国有企业内部审计业务指导和监督的实现路径思考

为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，通过分析两家企业内部审计接受国家审计指导监督的现状和需改进加强的方面，结合美国、澳大利亚和阿根廷等国家以及国内地方审计机关的经验做法，为加强国家审计对国有企业内部审计的业务指导和监督，提出以下八条实现路径建议：

（一）创新指导监督工作。一是制度创新。根据国有企业的行业属性、业务特点、资金规模等因素，分行业分类别地制定企业内部审计指导监督工作制度，真正形成制度先行规范化，因企施策行业化，具体实操长期化的工作长效机制。二是方式创新。对行业共性问题，建立大数据分析模型，指导企业内部审计工作；通过派出审计局对企业的内部审计工作进行日常监督，督促企业内部审计履职尽责；通过信息化手段对企业内部审计实施现场和非现场监督检查。

（二）实施分类指导监督。一是分类统筹内部审计计划和重点。在明确内部审计首要职责是对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计的基础上，按照中央金融企业（如工商银行）内部审计以做好对国家重大发展战略、重大改革举措、重大工程建设的金融服务为重点，中央生产经营性企业（如中国石化）内部审计以推动贯彻执行党中央决策部署、贯彻新发展理念和全面深化改革为重点，分类指导企业内部审计编制年度计划和中长期审计项目规划，统筹安排部署，实现国家审计和企业内部审计工作重点的统一。二是探索分频次对企业内部审计的指导监督。以重要性为原则，以问题和风险为导向，将国有企业划分为A、B、C三类，以此确定在一定时期内的指导监督频次，A类企业适当减少、C类企业重点加大指导监督频次。

（三）通过信息化手段推动落实内部审计资料备案工作。一是尽快出台内部审计资料备案管理办法，明确资料备案的程序和方法。二是借助信息化手段，建立内部审计信息集成管理系统，实行闭环在线管理，录入内部审计备案资料中发现的重大问题和整改情况，确保问题整改到位。三是对于内部审计发现的重大违纪违法问题线索已移交纪检巡视部门或司法机关，案件正在审理过程中不宜公开等特殊情况，应不作硬性备案要求，审计机关可以在审计现场时根据工作需要了解有关情况。

（四）推动落实国有企业总审计师制度。一是尽快推动国务院出台有关国有企业建立总审计师制度的规定，解决《规定》第六条“国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度”与《关于印发商业银行内部审计指引的通知》（银监发〔2016〕12号）第十五条“可以设立总审计师”规定不一致的问题。二是在国有企业总部和重要二级子企业设立总审计师，且职级至少要高于部门负责人，为内部审计更好发挥监督作用创造条件。三是加强与国资委、银保监会等部门的协调沟通，及时掌握和研究解决总审计师制度推行中的症结和问题。

（五）促进内部审计人员能力素质提升。一是总结浙江、黑龙江、贵州等省级审计机关出台内部审计高级专业人才（领军人才或骨干人才）遴选、培养及管理办法的做法，尽快制定有关内部审计人员业务指导和培训办法。二是指导企业制定内审人员年度考核评价办法，明确考核内审工作业绩的依据、方法和标准，考核结果奖惩分明，并对未履行职业操守、失职渎职的内审人员进行责任追究。三是推动高校加大设置审计专业学位研究生教育课程，做好内审人员的人才储备；采取现场和网络视频等授课方式，加大对内审人员业务和技能的继续教育，努力打造一支既懂审计业务又懂信息技术的高素质专业化人才队伍。

（六）建立健全内部审计质量考核评价机制。借鉴澳大利亚审计署要求内部审计部门分别建立周期性的内、外部评估的质量保证程序做法，一是尽快出台内部审计质量评价（估）办法，规范评价内审质量的指标和方法。二是推动企业制定审计项目质量考核评分办法，从组织实施、审计成效、审计创新等方面进行考核评分，其结果直接与审计人员年度绩效奖金挂钩，同时组织评选优秀内审项目并通报奖励。三是每年成立督导组，挑选部分国有企业，现场检查企业的内部审计业务及质量管理等情况。

（七）推动问题整改到位，保证内部审计成果充分利用。一

是推动内部审计发现问题在企业内部整改到位。企业党组（委）、董事会要高度重视内部审计发现问题的整改落实，要求所属被审计单位主要负责人作为整改第一责任人，督促有关部门认真落实整改，与被审计单位考核、任免、奖惩相挂钩，同时加强后续审计力度，对于整改不力、履审屡犯的，要进行责任追究，确保内部审计发现的问题整改到位。二是借鉴澳大利亚审计署出台国家审计人员制定内审结果利用和责任追究制度的做法，制定内部审计结果运用办法，规范和细化对内部审计成果利用的认定标准和采纳流程，明确不能利用内部审计工作和责任追究等情况。三是经评价（估）内部审计工作质量后，加大国家审计对内部审计成果的利用，对于内部审计发现的企业二级以下单位问题已整改到位的，不再在国家审计报告中反映；对于企业整改不及时到位的问题，应依法提出处理意见并督促整改。

（八）加强对内部审计自律组织的政策和业务指导。一是借鉴澳大利亚审计署做法，委托内审协会组织一些调研活动，定期发布内审实务经验的权威性指南文件，同时指导内审协会做好业务咨询、评优表彰等工作。二是借鉴阿根廷政府内部审计部做法，通过内审协会，引入高端师资力量，推行线上与线下培训相结合，不断提升内审人员的培训层次和质量。三是通过内审协会加强与国内社会审计机构、国际内部审计组织交流，学习和借鉴国内国际先进审计技术与方法，使内审协会真正成为协助审计机关指导和监督内部审计的重要力量。

                        调研组组长：姜江华

                         调研组成员：杜光宇、孙小鸿、

                                     高雅丽、王蕙娜

                         执  笔  人：高雅丽

 报：署领导。

 送：各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），

    署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位，驻审

    计署纪检监察组，南京审计大学。

 发：本所所领导、各处室，存档。                        共印40份  

编辑：胡婉晶             审核：杜光宇               签发：姜江华  

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*本研究报告在调研和撰写过程中，得到了中国工商银行股份有限公司内部审计局、中国石油化工集团公司审计局的大力支持和帮助，在此表示感谢。

[①] 该数据统计不完整，因主要审计项目集中在下半年实施，从审计决定下发、整改追责到整个流程结束，一般到第二年2月底才有上一年的完整统计。