关于调动社会审计力量的思考与政策建议*

戚振东郭西

党的十八大以来，党和国家高度重视审计工作。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上明确要求，要调动社会审计的力量，增强审计监督合力。探索建立健全调动社会审计力量的制度规范体系，完善审计体制机制，是当前审计发展需要研究解决的重大课题。

一、充分认识调动社会审计力量的意义和紧迫性

（一）调动社会审计力量是推进国家治理现代化的必然要求。

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是党和国家当前面临的重大战略任务。审计是国家治理中专司监督的制度设计，既是中国特色社会主义国家制度的组成部分，又是促进监督制度遵守和执行的国家治理体系的重要环节。通过审计，推动党和国家政策措施和决策部署贯彻落实，维护财经秩序，制约监督权力运行，提供治国理政的监督、评价信息，增进社会公众、社会公众与政府之间的信任，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。

社会审计以企事业单位组织的财务报告为对象，提供财务报告鉴证服务，以供有关各方监督被审计单位运营管理和责任履行，引导社会资源配置，是构建和维护公平有序竞争的资本市场不可或缺的保障制度，在推动经济社会稳定发展方面具有信号传递和监督作用。社会审计作用领域虽与国家审计不同，但与国家审计在审计技术、审计程序等方面相同或类似，审计对象、审计内容上也有重叠。同时，社会审计在鉴证财务报告方面有较强专业优势，因此是国家审计力量较好的补充。现时期，社会审计评价和监督作用没有充分发挥，通过审计服务经济高质量发展的动力不足，社会审计成果也没有得到充分开发利用，造成审计专业技术资源浪费。调动社会审计力量，监督保障以经济发展为核心的社会全方位发展，有助于更好地推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）调动社会审计力量是审计发挥常态化“经济体检”作用的必然要求。

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，通过常态化的查病、治已病、防未病，发挥常态化“经济体检”作用，推进国家治理体系和治理能力现代化。要求对经济活动全方位监督检查并督促整改，依法揭露财政财务收支及相关及活动存在的问题，及时揭示和预警经济社会运行中的潜在隐患和风险，综合评估经济运行整体情况，提出完善体制机制制度和促进发展的对策建议。这就要求审计机关站在服务经济社会发展全局和推进国家治理现代化的高度，在依法履行审计机关监督职能的同时，整合审计资源，增强审计监督合力和效能，向党和国家及时提供研判经济形势、纠正问题、防范风险的监督、评价和鉴证信息，推动经济高质量发展。

国家审计和社会审计在经济监督方面都具有较强专业优势，能够定期掌握被审计单位全面的财务信息，通过信息反馈、纠正控制、提出建议等发挥作用。同时，社会审计是执行财务报告审计业务的法定组织，能够掌握企业经营特别是财务状况信息，在获取民营和混合所有制企业运营信息方面有较强优势。强化审计机关在审计工作统筹中的地位和作用，调动社会审计力量，有助于国家审计全面获得社会经济运行信息，特别是获取影响经济健康发展和现代化经济体系建设的隐患和风险信息，从而精准查“病”，有效治“病”。

（三）调动社会审计力量有可资借鉴的国际审计发展经验。

审计监督在国家治理中发挥重要作用，体现在维护财经秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面。社会审计鉴证也是资本市场秩序维护和稳定发展的重要保障机制，内部审计能对公司治理和风险防范控制发挥着重要作用。这三种审计的目标、模式等实践方面所呈现的认识差异，更多源自于各自执业所遵循的不同准则规范体系。从审计监督的作用机制或是在制约监督权力、提供鉴证信息等层面来说，存在相通之处。

世界各国审计大都包括国家审计、内部审计和社会审计制度，并且在建构审计监督运行机制时，大都有利用社会审计力量促进提高国家审计效率和监督效能的制度设计。如英国规定中央和地方政府财务报告可由审计署和地方审计机关及其委托的社会审计机构审计，社会审计可与审计署竞争参与对国有企业财务报告的审计。再如美国联邦部门与单位财务报告审计可以由监察长办公室确定的独立公共会计师实施。借鉴国际审计发展经验，调动社会审计力量，有利于审计机关依法履职，在国家治理体系和治理现代化中发挥更大作用。

二、调动社会审计力量存在的问题及原因分析

（一）在揭示经济发展风险方面的作用未能充分发挥。

发挥经济体检作用，要求审计加大对经济社会运行中各类风险隐患的揭示力度。社会审计日常业务以市场中的企事业单位组织为直接对象，能够获得被审计单位经营管理和财务业绩信息，特别是有关企事业单位组织经营管理中危害国家经济安全、经济高质量发展重大风险隐患等的苗头性、趋势性信息。这些信息的开发利用，直接有助于发挥审计常态化“经济体检”的查病、治病和防病作用。审计机关对社会审计发现的问题、审计成果的有效利用机制尚不完善，使得这些信息资源并没有得到充分开发利用，也导致社会审计在揭示经济社会发展风险方面的作用没有充分发挥。

（二）在查处舞弊时未能与国家审计机关形成监督合力。

社会审计依据风险导向审计准则开展财务报表审计，对审计过程中发现的管理和财务舞弊，通常以重要性为判断标准，决定是否在审计报告中反映或采取何种对策。会计师事务所执行财务报表审计业务过程中，可能由于权衡收益风险，缺乏反映违纪违规问题的足够动力。审计机关也未重视社会审计在舞弊查处中的地位和作用，尚未与社会审计建立发现违纪违规问题的沟通机制，特别是尚未建立属于国家审计监督对象的企业财务报表审计的沟通交流机制，社会审计与国家审计对被审计单位舞弊监督缺乏协调配合，社会审计舞弊的监督作用未能充分发挥。

（三）执行审计机关委托业务的执业规范性有待提高。

在西方国家，社会审计补充国家审计力量的主要形式是执行审计机关委托的政府财务报告审计业务，且在审计过程中，社会审计要按照国家审计准则执行业务。西方发达国家在安然事件后普遍加强了社会审计行业的独立监管，以强化注册会计师独立性规则和质量控制要求，一定程度上保证了社会审计从事审计机关委托业务的执业规范水平。

我国社会审计行业监管相对较弱，审计机关购买的社会审计服务多非财务报告审计业务，国家审计准则规范体系不健全。审计本身是掺杂大量主观判断的活动，由此决定仅仅通过合同明确的条款无法控制和约束审计人员严格执行审计准则和努力提高审计质量。社会审计人员在实践中专业能力不足、审计程序执行有瑕疵，甚至发生泄密或利用审计承揽其他业务等寻租行为，导致审计机关利用购买社会审计服务提高审计监督效能的机制不顺畅。

当前，在调动社会审计力量方面存在的问题，主要在于现有法律法规未能有效地规范调动社会审计力量、对审计监督的集中统一领导的工作机制有待完善、审计机关对社会审计报告核查结果运用机制不顺畅等方面。

三、调动社会审计力量的政策建议

（一）制定完善社会审计执行审计机关委托业务的监管制度。

按照国际惯例，审计机关要对社会审计机构执行审计机关委托审计业务，以及承担依法属于审计机关审计监督对象的审计业务，包括对国有或控股企业的审计进行监督和指导。

一是建立健全国家审计与社会审计的备案和信息沟通制度。社会审计承担属于国家审计监督对象的审计业务，应当在审计机关备案，同时应将审计中发现的重大违纪违法问题线索、危害国家经济安全的行为，以及重大经济风险和隐患等报告同级审计机关。

二是完善审计机关购买社会审计服务的监督制度，利用建立社会审计机构备选库、向社会公布不合格名单等措施，严格社会审计承担审计机关委托审计业务的资质条件和质量保证。

三是探索实行社会审计从事政府财务报告审计业务的资格认证制度。只有通过审计机关认证，且经过具有审计管辖权的审计机关批准后，社会审计机构才能从事政府财务报告审计业务。审计署负责审计资格的认定具体办法，并根据财政部门、证券监督部门以及各级审计机关的监督检查情况，进行动态调整。各级审计机关批准具有相应资质的社会审计机构承接政府财务报告审计业务，并对政府财务报告审计业务执行进行监督。通过审计业务资格制度，使得社会审计组织能够根据审计对象特点严格开展政府财务报告审计业务，也有利于加强对社会审计机构的监管。

（二）完善审计机关对社会审计报告的核查监督机制。

强化审计机关对社会审计从事属于审计机关审计监督对象的审计业务的监督检查。

一是从监督检查组织、内容、处理等方面，修订完善《审计机关核查社会审计机构审计报告规定（试行）》，提高其法规层次，增强其可操作性，充分赋予各级审计机关对社会审计业务质量的监督检查权限。审计机关应拥有调阅审计工作底稿、建议处理处罚相关责任人和会计师事务所等权限，并有权将其不公正的行为以及核查报告、核查移送处理情况公布于众。

二是完善社会审计机构核查报告的协同运用机制。一方面，要确保审计机关及时移送核查发现的社会审计机构及其相关人员违反法规和执业准则的问题，另一方面要确保接受移送的财政部门、证券监管机构或司法机关，能够按照法律法规进行处理处罚，或追究刑事责任，确保审计机关对社会审计执业质量核查监督落到实处。

三是健全审计机关对社会审计结果的公开制度。赋予审计机关核查审计报告的公开披露权，审计机关要在对依法属于审计机关监督对象的审计报告中披露社会审计报告。一方面能够强化社会审计监管，克服自律监管不足，另一方面也能够促进提高社会审计质量。

（三）建立协同监管社会审计的工作机制。

明确审计机关与相关部门的职责权限，加强对社会审计监管的协调配合。完善审计机关的处理处罚权，审计机关应有权对社会审计在执行机关委托审计业务时未能勤勉尽责，或是有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏等行为，进行相应处理。审计署应完善包括政府财务报告审计准则等在内的国家审计准则体系，规范审计准则颁布程序，审计机关应当有权制定注册会计师从事国家审计业务的相关准则。

建立健全审计机关与财政部门对社会审计质量监督检查和处理处罚的协调机制，及时沟通社会审计执业质量信息，形成监管协同效应。建立审计机关与人民银行、证监会、国资委等监管部门的信息沟通和监管业务联席会制度，形成社会审计的行业监管、自律监管和专业监管的良性互动、顺畅沟通、有效监管的社会审计监管工作格局，提高监管合力。

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），

署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位，驻

审计署纪检监察组，南京审计大学。

发：本所所领导、各处室，存档。共印40份

审计研究报告_2020年第17期编辑：夏诗园审核：杜光宇签发：姜江华