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《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》宣传提纲
2013-04-15 16:50  

2010年10月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》),并于12月8日向社会公布。为了做好《规定》的学习宣传工作,制定本提纲。

一、重要意义

(一)是加强干部管理和监督,推进党的建设科学化的重要途径。

党的十七届四中全会提出“提高党的建设科学化水平”这一重要命题,为此必须建立健全完备的党内监督法规,构建具有中国特色的党内监督制约机制。经济责任审计作为干部管理监督机制的重要组成部分,党的十七大和十七届四中全会都明确要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,健全和完善经济责任审计制度。《规定》的颁布施行,把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来,是新时期加强领导干部管理和监督的有效措施,使党内监督制度更加完善,监督手段更加有效,对提高党的建设科学化水平具有重要意义。

(二)是促进领导干部贯彻落实科学发展观,推动经济社会又好又快发展的重要保障。

领导干部掌握着经济决策的重要职权,承担着经济管理的重要职责。经济责任审计是以促进领导干部推动本地区、本部门、本单位科学发展为目标,以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点,以领导干部所在单位财政财务收支以及有关经济活动为基础,对领导干部履行经济责任情况进行审计评价。《规定》的颁布实施,对促进领导干部全面贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观,促进领导干部按照市场经济规律思考、规划和部署经济工作,依法、科学、民主决策,提高执政能力和水平,推动经济社会科学发展具有重要意义。

(三)是加强权力运行制约和监督,健全社会主义民主法治的重要措施。

党的十七届四中全会提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。经济责任审计是权力运行制约和监督机制的重要环节,是惩治和预防腐败体系的重要制度设计。《规定》的颁布施行,适应了新形势下加强党风廉政建设的要求,对促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力,正确行使党和人民赋予的权力,推动从机制上、源头上预防和治理腐败,推进社会主义民主法制建设具有重要意义。

(四)是规范和完善经济责任审计,健全中国特色社会主义审计监督制度的重要举措。

经济责任审计是中国社会主义审计监督的制度创新,国内外没有现成经验可供借鉴,在发展过程中存在着制度不够健全、管理不够规范等问题。《规定》在总结实践经验的基础上,面向现实需求和未来发展,进一步完善了法规制度,是经济责任审计法制化、制度化和规范化建设的重要成果,是继经济责任审计正式写入审计法后的又一个里程碑。《规定》的颁布实施,对规范经济责任审计行为,推动经济责任审计工作科学发展,健全中国特色社会主义审计监督制度,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能具有重要意义。

二、主要特点

(一)具有较高的权威性。

《规定》是中共中央办公厅、国务院办公厅对1999年5月印发的关于经济责任审计的两个暂行规定(以下称两办暂行规定)进行修改完善后,重新印发的以宪法为渊源、以审计法及其实施条例为依据的专门规定,是规范经济责任审计行为的核心法规制度,是指导经济责任审计工作的纲领性文件,与行政法规具有同等的法律效力。

(二)具有较强的可操作性。

在审计法及其实施条例对审计机关职责、权限、审计程序等规定的基础上,结合经济责任审计的特殊要求,《规定》对经济责任审计的审计对象、审计计划、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价、责任界定和结果运用等作出了具体规定,从而便于各级党委、政府、相关部门、审计机关和审计人员在审计实践中具体操作。

(三)体现了继承与创新的统一性。

各级审计机关在十多年的经济责任审计实践中,探索总结出了很多好的做法,积累了较为丰富的经验。《规定》在承接两办暂行规定及其实施细则的基础上,对这些新的成果进行了总结归纳、吸收利用。同时,结合党中央、国务院的最新要求和经济责任审计的发展趋势,在审计对象、审计内容、结果运用等方面实现了突破和创新。

(四)体现了审计监督与组织监督、纪检监督的统一性。

经济责任审计是干部管理和监督制度的有机组成部分,是纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门的共同任务。《规定》既与审计法律法规相衔接,又与干部选拔任用、考核评价、巡视、问责等干部管理监督的法规制度相衔接,使之成为兼顾审计监督、组织监督和纪检监督等立法要求的法规文件,是具有中国特色的审计法规制度。

三、制定过程

两办暂行规定对规范经济责任审计发挥了重要作用,但是随着经济责任审计的快速发展,两办暂行规定中的许多内容已经明显滞后。2006年2月修正的审计法,仅对经济责任审计对象和内容作出原则性规定,急需配套文件加以贯彻落实。

2006年11月,审计署与中央经济责任审计工作联席会议其他成员单位共同研究起草了《经济责任审计条例》(以下简称《条例》),并报送国务院法制办。之后,国务院法制办先后征求了中央纪委、中央组织部、全国人大常委会法工委等29个中央单位,以及北京、福建等8个省级人民政府的意见,并公开向社会征求意见。审计署配合国务院法制办,根据各方面意见修改完善后,于2009年上半年形成《条例》草案。

2009年9月,党的十七届四中全会明确提出完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。中央经济责任审计工作联席会议各成员单位与国务院法制办商议后认为,采纳吸收《条例》草案中的主要内容,对两办暂行规定进行修改完善,起草印发新的经济责任审计规定的做法比较稳妥可行。

基于以上考虑,在对两办暂行规定和《条例》草案有关内容进行合并后,重新草拟了《规定》。经过中央纪委、中央组织部、审计署、监察部、人力资源社会保障部和国务院国资委等部门多次研究修改,形成《规定》送审稿,于2010年6月报送党中央和国务院审议。

党中央和国务院高度重视,多次听取有关情况汇报,专题研究经济责任审计工作。2010年10月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅正式颁布实施《规定》,并于12月8日向社会公布。

四、主要内容

《规定》在框架结构上分为总则、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价与结果运用、附则等,共6章44条,对经济责任审计监督制度的基本内容作了具体规定。主要内容包括:

(一)立法宗旨和依据。

《规定》第一条明确了立法宗旨和依据。立法宗旨可以从宏观和微观两个层面把握。从宏观层面,是为了加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督,推进党风廉政建设,完善权力运行的制约和监督机制,促进领导干部正确履行经济责任;从微观层面,是为了科学总结十多年来我国经济责任审计的实践经验,规范审计机关和审计人员的审计行为,健全和完善经济责任审计制度。

《规定》的制定依据是审计法和其他有关法律法规,以及干部管理和监督的有关规定。经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分,制定《规定》要依据审计法及其实施条例;同时,经济责任审计又是干部管理监督机制的重要组成部分,要依据干部管理监督的有关规定。

(二)审计对象。

《规定》第二条和第三条明确了经济责任审计的对象。审计对象经过了范围逐步扩大、级别不断提高的过程。1999年5月,两办暂行规定明确的审计对象和范围,只包括县级以下党政主要领导干部、国有及国有控股企业的法定代表人。2004年,中央纪委、中央组织部、审计署等部门联合下发文件,将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级。审计署自2000年开始进行省部长经济责任审计试点。与此同时,地方各级审计机关开始探索对党委书记和政府行政首长的同步审计。

根据目前全国各地经济责任审计的发展情况和中央关于全面推进党政领导干部经济责任审计的要求,《规定》对审计对象和范围进行了扩展,明确规定:地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部,中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部,以及国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)的法定代表人。至此,经济责任审计对象涵盖了从乡镇级到省部级的所有党政主要领导干部。同时规定上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部,且不实际履行经济责任时,审计对象为实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。

(三)经济责任的内涵。

《规定》第四条明确了经济责任的内涵,即在审计法第二十五条规定的基础上,对经济责任内涵作了更加明确和清晰的规定。经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。对此,应从以下几方面来理解:首先是基于被审计领导干部所任的本地区、本部门(系统)、本单位的领导职务;其次是被审计领导干部因所任职务应当履行的职责和义务;再次是与财政财务收支以及有关经济活动相关联的职责和义务。

(四)审计依据和审计方式。

《规定》第五条明确了经济责任审计依据,以及任中审计和离任审计两种方式。《规定》第五条第一款明确规定“领导干部履行经济责任的情况,应当依法接受审计监督”,解决了领导干部接受经济责任审计的法规依据问题。任中审计和离任审计相结合是全国各级审计机关在审计实践中,逐步探索出的审计工作方式。尤其是近年来,全国各级审计机关在开展离任审计的基础上,积极推进任中审计,前移监督关口,注重发挥经济责任审计的建设性作用,取得了显著成效。《规定》在总结各级审计机关这一经验的基础上,认可了任中审计与离任审计两种审计方式。

(五)确定审计对象的原则。

《规定》第六条明确了按照干部管理权限确定审计对象的原则。审计法及其实施条例规定,审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系来确定审计管辖范围。经济责任审计与其他审计不同,审计对象是党政主要领导干部和国有企业领导人员。因此,确定经济责任审计对象的原则是依照干部管理权限,而不是按照财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系。

为了回应社会公众对审计机关主要领导干部由谁来审计的问题,《规定》第六条第二款和第三款对其确定原则和组织方式作出了明确规定。其中:地方审计机关主要领导干部经济责任审计,由本级党委与上一级审计机关协商后,由上一级审计机关组织实施,即按照“上审下”的原则进行;审计署审计长的经济责任审计,在报请国务院总理批准后,按照国务院总理的要求具体组织实施。

(六)审计机构、人员和经费。

《规定》第九条明确了保持经济责任审计独立性所必需的机构、人员和经费。为了有效履行经济责任审计职责,保证经济责任审计可持续发展,必须有效解决经济责任专职审计机构、人员和经费问题。随着经济责任审计工作量不断增加,部分审计机关目前仍然存在机构、人员和经费与审计工作任务不相适应的问题,《规定》为解决这一问题作出了相应规定。

(七)联席会议制度。

《规定》第十条至第十二条明确了经济责任审计联席会议的组成部门、联席会议及其办公室的主要职责。联席会议制度是审计机关和相关部门在多年工作实践中,共同探索出来的行之有效的管理制度,对推动全国经济责任审计工作的快速发展发挥了重要作用。《规定》在两办暂行规定的基础上,进一步完善了这一制度,明确要求各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导,建立健全经济责任审计工作联席会议制度。

联席会议办公室作为负责联席会议日常工作的办事机构,《规定》第十条第二款对其机构设置和领导人员配备作了进一步规定,即联席会议办公室与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公,办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导。这对于推进经济责任专职审计机构及其领导人员级别的提升,确保审计机关有效履行经济责任审计职责具有重要意义。

(八)审计计划。

《规定》第十三条强调经济责任审计应当有计划地进行,进一步完善了审计计划的制定程序。为了解决部分地区经济责任审计任务重与审计力量不足的矛盾,根据目前审计实践中的做法,按照党管干部的原则,明确规定组织部门每年提出下一年度经济责任审计委托建议。由于经济责任审计是纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障、国有资产监督管理等部门的共同任务,《规定》明确联席会议办公室根据组织部门的委托建议,共同研究提出经济责任审计计划草案。审计机关作为政府的组成部门,在本级政府行政首长领导下开展工作并对其负责,《规定》明确审计计划草案由审计机关报请本级政府行政首长审定后,纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施。

(九)审计内容。

《规定》第十四条明确了确定审计内容的原则,即“经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门(系统)、本单位科学发展为目标,以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点,以领导干部任职期间本地区、本部门(系统)、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础,严格依法界定审计内容”。

第十五条至第十七条明确了地方各级党委和政府主要领导干部,党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部,以及国有企业领导人员经济责任审计的主要内容,包括财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况,固定资产的管理和使用情况,重要项目的建设和管理情况,内部控制制度的建立和执行情况,对下属单位财政财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况等。

第十八条明确了审计机关在经济责任审计时应当关注的事项,这也是审计的重点内容,包括:贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定和执行重大经济决策情况;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况;遵守有关廉洁从政(从业)规定情况等。制定本条规定的目的,在于强调领导干部行使着管理经济社会的重要职权,履行着推动本地区、本部门(系统)、本单位经济社会和事业科学发展的重要职责,为了更加全面评价领导干部履行经济责任情况,经济责任审计不能仅仅局限于财政财务收支以及有关经济活动的具体事项,要更加关注领导干部履行经济责任的过程和效果。

(十)审计实施步骤。

审计法及其实施条例对审计程序和审计实施步骤作出了明确规定,这些规定同样适用于经济责任审计。同时,根据经济责任审计的特点和要求,《规定》进一步细化了实施步骤。

1.《规定》第二十一条明确了审计通知书的送达对象。审计法第三十八条规定审计通知书送达被审计单位。由于经济责任审计对象是被审计领导干部,为保障和维护被审计领导干部的合法权益,《规定》在审计法和两办暂行规定的基础上,明确审计通知书首先应当送达被审计领导干部本人。考虑到经济责任审计涉及到被审计领导干部所在单位或者原任职单位的财政财务收支以及有关经济活动,审计通知书在送达被审计领导干部本人的同时,也应送达其所在单位或者原任职单位。

2.《规定》第二十二条明确了实施经济责任审计时应当召开有关会议和进行审计公示。召开审计进点会和进行审计公示,是各级审计机关在多年实践中总结出来的有效做法和成功经验。《规定》明确了审计进点会参加人员应当包括审计组主要成员、被审计领导干部及其所在单位相关人员。考虑到经济责任审计是联席会议成员单位共同管理的工作,在目前审计实践中,部分地方的纪检、组织、监察、国有资产监督管理等部门派人参加审计进点会,取得了较好效果。因此,《规定》明确根据工作需要,联席会议的有关成员单位可以派人参加审计进点会。

3.《规定》第二十三条明确了审计机关在经济责任审计过程中,应当听取本级党委、政府和被审计领导干部所在单位有关领导同志,以及本级联席会议有关成员单位的意见。听取有关领导同志和联席会议有关成员单位的意见,可以帮助审计机关和审计人员掌握被审计领导干部在任职期间履行经济责任情况,把握有关问题和线索,突出审计重点,提高审计质量和效率,也为审计结果的有效运用奠定了基础。

4.《规定》第二十四条明确了被审计领导干部及其所在单位和其他有关单位应当提供的资料。审计法对被审计单位提供有关资料的内容作出了明确规定,这一规定同样适用于经济责任审计。考虑到经济责任审计是对领导干部履行经济责任情况进行审计,《规定》明确被审计领导干部及其所在单位和其他有关单位,除了应当提供与被审计领导干部履行经济责任有关的资料之外,被审计领导干部还应当提供履行经济责任情况的述职报告。

5.《规定》第二十五条明确除被审计领导干部本人应当对提供资料的真实性和完整性负责并作出书面承诺外,有关单位也应当作出书面承诺。书面承诺分为两种情形:一是审计时被审计领导干部仍然担任所任职务,被审计领导干部及其所在单位应当作出书面承诺;二是审计时被审计领导干部已不再担任所任职务,被审计领导干部及其原任职单位应当作出书面承诺。

6.《规定》第二十六条明确审计机关履行经济责任审计职责时,可以依法提请有关部门和单位予以协助。审计法第三十七条规定“审计机关履行审计监督职责,可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助”。审计法这一条款同样适用于经济责任审计。纪检、组织、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门都是联席会议成员单位,共同承担着经济责任审计的管理和协调职责。本条所称“有关部门和单位”,除包括审计法规定可以提请协助的上述机关外,也包括联席会议有关成员单位。

7.《规定》第二十七条明确了审计组的审计报告征求意见范围。审计法及其实施条例规定了审计组的审计报告在提交审计机关前应当征求被审计单位的意见,这些规定同样适用于经济责任审计。由于经济责任审计对象是党政主要领导干部和国有企业领导人员,为保障被审计领导干部的合法权益,审计组的审计报告也应当征求被审计领导干部的意见。

按照党管干部原则,被审计领导干部接受党委和政府的领导,当地党委和政府对被审计领导干部履行经济责任情况较为了解,党委和政府的意见可以作为审计评价的参考依据。根据工作需要,审计组的审计报告可以征求本级党委、政府有关领导同志的意见。

纪检、组织、监察、人力资源社会保障、国有资产监督管理等部门都是干部管理监督部门,也是经济责任审计工作联席会议成员单位,相关部门的意见是全面客观评价被审计领导干部履行经济责任情况的重要参考依据。根据工作需要,审计组的审计报告也可以征求本级联席会议有关成员单位的意见。

8.《规定》第二十八条明确了审计机关出具审计机关的审计报告和审计结果报告。审计法及其实施条例对审计机关的审计报告作出了规定,该规定同样适用于经济责任审计。经济责任审计是为干部管理和监督服务的,审计结束后,审计机关应当向组织部门提交审计结果。由于审计报告的专业性较强,篇幅较长,为了便于干部管理监督等部门阅读和使用,在审计报告的基础上进行精简、提炼后,审计机关向有关部门出具审计结果报告。

9.《规定》第二十九条、第三十条明确了审计机关的审计报告和审计结果报告的送达对象。审计报告主送被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位。审计结果报告等结论性文书的送达分为以下两种情形:

一是必须送达的对象,包括本级政府行政首长和组织部门。审计机关是政府的组成部门,在本级政府行政首长的领导下开展工作并对其负责,审计结果报告等结论性文书应当报送本级政府行政首长。经济责任审计是为干部管理和监督服务的,审计结果报告等结论性文书应当提交组织部门。

二是根据工作需要送达的对象,包括本级党委主要负责同志和联席会议有关成员单位。根据党管干部原则,如果本级党委主要负责同志提出要求,审计机关经本级政府行政首长同意,可以将审计结果报告等结论性文书报送本级党委主要负责同志。联席会议有关成员单位作为干部管理监督部门,审计机关应当将审计结果报告等结论性文书抄送对被审计领导干部具有管理监督职能的有关成员单位。

(十一)处理处罚。

针对经济责任审计发现的违纪违规问题能否进行处理处罚的问题,《规定》第三十一条明确规定:审计机关在经济责任审计中,发现被审计领导干部所在单位存在违反国家规定的财政收支、财务收支行为,依法应当给予处理、处罚的,由审计机关在法定职权范围内作出审计决定。审计机关在经济责任审计中发现的应当由其他部门处理的问题,依法移送有关部门处理。

(十二)救济途径。

《规定》第三十二条明确了被审计领导干部对审计报告有异议时的救济途径。按照审计法及其实施条例的规定,被审计单位对审计决定不服的,可以申请行政复议、提起行政诉讼或者提请政府裁决。这些规定同样适用于经济责任审计。考虑到经济责任审计的特殊性,为了保障被审计领导干部的合法权益,保证审计质量,监督审计机关依法审计,《规定》对被审计领导干部对审计报告有异议的救济途径作出了规定,建立了申诉和申请复核制度。

(十三)审计评价。

《规定》第三十三条明确了审计机关作出审计评价的依据和原则。审计评价依据是法律法规、国家有关规定和政策,以及责任制考核目标和行业标准等。审计评价原则是在法定职权范围内,对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价;审计评价应当与审计内容相统一,评价结论应当有充分的审计证据支持。即在法定审计内容范围之内,应该审计什么必须审计什么,审计什么就评价什么,审计到什么程度就评价到什么程度。

(十四)责任划分。

《规定》第三十四条明确了被审计领导干部在履行经济责任过程中存在问题应当承担责任的种类。两办暂行规定及其实施细则将有关责任划分为两种,即直接责任和主管责任,其中主管责任又划分为管理责任和领导责任。根据十多年来经济责任审计的实践经验,《规定》承接了两办暂行规定的基本精神,对有关责任的划分作出了修改,直接划分为3种:直接责任、主管责任和领导责任。

(十五)责任划分标准。

《规定》第三十五条至第三十七条明确了被审计领导干部在履行经济责任过程中存在问题应当承担责任的划分标准。

一是直接责任的划分标准。《规定》明确了5种情形,与两办暂行规定及其实施细则相比,删去了“失职、渎职行为”一种情形,相应增加了两种情形:(一)未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;(二)主持相关会议讨论或以其他方式研究,但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。

二是主管责任和领导责任的划分标准。《规定》在两办暂行规定及其实施细则的基础上,进行了进一步明确和细化。主管责任分为两种情形:(一)除直接责任外,领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为;(二)主持相关会议讨论或者以其他方式研究,并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。领导责任确定为一种情形,即除直接责任和主管责任外,领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。

(十六)审计结果运用。

《规定》第三十八条、第三十九条明确了审计结果的运用。审计结果运用分为两个层面:

一是对各级党委和政府运用审计结果提出了要求,明确规定应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。根据政务公开的有关要求,明确规定要逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。

二是对干部管理和监督部门运用审计结果提出了要求,根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《干部人事档案材料收集归档规定》等干部管理监督规定的相关要求,明确规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据,并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案。

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